文化体制改革是一项非常复杂的系统工程，在改革过程中会出现一些新的需要花大力气加以解决的问题。如何深入研究文化体制改革中，新闻出版企业的反腐倡廉建设问题就是其中之一。

新闻出版企业改制后监管主体出现盲点

党的十七大以来，随着文化体制特别是新闻出版体制改革的迅猛发展，新闻出版企业作为一个崭新的业态，原有的管人、管事、管资产“三管”合一的国资监管体制，已经不能适应发展的需要，监管机构所承担的监管职能很难保证意识形态的正确和文化的安全。为了坚持正确的导向，防止恶俗文化侵占市场，国家采用了“三管”分离的办法来对新闻出版企业进行监管，即财政部门或国资监管机构履行对新闻出版企业资产的监管职责，党委宣传部门履行对企业领导人员的监督管理职责，新闻出版行政机关通过行使审批权和执法权对企业事的管理。这种管理模式也带来了一些不容忽视的问题。事实上，管人的不管事，使对人的管理局限于仅对领导班子的考核和任用；管资产的不管人和事，资产监管也很难到位；管事的因为对人没有制约力，事权的行使受到一定掣肘。监管上的盲点已经显现，比如“三重一大”事项，既涉及人事的管理，也涉及资金的使用和产业的发展政策，它是企业的核心问题，谁来监管改制后的新闻出版企业“三重一大”事项，成为一个悬而未决的问题。正因为如此，党的十七届六中全会才明确提出要“完善管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制”，其意义就在于消除监管盲点，确保监管到位。

新闻出版企业反腐倡廉建设面临的新情况

实行党风廉政建设责任制是反腐倡廉建设的一项基本制度。这项制度以法规的形式宣示了一个重要的理念：反腐倡廉绝不仅仅是纪检监察机关一家的事，它是执政党、政府和政府各部门以及全社会共同的责任。反腐倡廉要坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与。这样的领导体制和工作机制一改单纯依赖执法执纪机关单打独斗反腐败的状况，使齐抓共管成为制度化的责任。“两手抓，两手都要硬”最根本的就是看党风廉政建设责任制是否得到了真正的落实。

“三管”分离状态下，哪一个机关承担改制后的新闻出版企业党风廉政建设的责任，一直是个不明确且让人困惑的问题。从逻辑上说，应当是管人的党委宣传部门对国有新闻出版企业的领导人员是不是履行了本企业党风廉政建设的责任和是不是做到了廉洁自律的情况进行监管和考核。但事实上，宣传部门没有相应的纪检监察机构从事这项工作，也没有一套另外的机构体系来担当这个任务。就企业的纪检监察工作而言，地方上党的纪检监察机关当然有责任对属地范围内企业的党风建设给予领导或者指导，但地方纪检监察机关并不熟悉甚至不了解属于一个行业方面的业务，其领导和指导也仅仅是泛泛的，解决不了企业反腐倡廉工作遇到和应该解决的问题。

行风建设是派驻或者新闻出版行政机关内设的纪检监察机构的重要工作内容。纪检监察机构通过督促业务主管部门依法履行职责，调查处理损害群众利益的行业不正之风案件并对行为人给予行政处罚，来保证行风的好转。新闻出版领域发生的行风问题，主要是假新闻、假记者、假记者站、利用新闻采访权进行敲诈以及通过商业贿赂手段发行图书报刊等问题。这些大多发生在新闻出版从业人员身上的问题，反映的却是企业内部的管理和行政机关对于企业管理的能力和水平。改制以后的新闻出版企业，普遍存在监督机构被合并，纪检监察职能被弱化现象，难以发挥应有的作用。按照党中央“管行业必须管行风”的要求，新闻出版行政机关的纪检监察机构对新闻出版企业的行风建设有义不容辞的责任，但由于体制的原因，它既无权越过职能部门直接办理行风案件，也没有授权依据直接对新闻出版企业的行风工作进行领导或是指导，管行风的功能必然受到很大的局限。

改革中出现的问题只能靠深化改革来解决

生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。这是马克思主义政治经济学的一条基本原理，也是我们解决面临的困惑和问题的一把钥匙。新闻出版体制改革，目前只是改变了生产单位的身份，实现了生产关系的变革，为打造市场主体创造了必要的条件，但这只是万里长征走出的第一步，今后还有很长的路要走。因此，我们必须树立这样两个认识：一是要真正把包括新闻出版产业在内的文化企业打造成市场主体，并把它做大做强，成为国民经济的支柱产业，除了生产关系的改变以外还须上层建筑领域的变革，改变国家对文化产业的管理，改变政府的职能，完善执政党对经济的领导方式。二是文化产业的改革是一个渐进的过程，我们不能寄希望于变更了注册，转换了身份，市场主体就产生了。要形成具有现代企业制度特征和法人治理结构功能的市场主体，还有很多事要做。尤其是文化产业的文化特殊性所决定，这个过程可能更加复杂和需要时间，深化改革的任务只能是越来越重。但反腐倡廉建设不能等待，它要为文化产业改革保驾护航，为在文化市场发育过程中意识形态的安全提供防护和保障，因此，不能对已经出现的消极腐败现象视而不见，对存在的问题坐视旁观。

要抓紧制定国有新闻出版企业领导人员廉洁从业的规则，规范领导人员的从业行为。近年来新闻出版领域开始成为违纪违法案件易发多发领域，其根源多在于制度建设没有跟进，规范和监督没有到位。对企业领导人员超越权限，滥用职权，损害出资人权益和职工合法利益，利用出版活动、新闻报道活动谋取个人私利等违规失范行为，如果不能及时划定制度红线，有效规制和防范，不仅会制约新闻出版企业的健康发展，甚至会引发更为严重的消极腐败现象，为改革的顺利推进和国家的文化安全带来潜在风险。2009年，中央印发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。这个文件，对国有企业领导人员廉洁从业行为，作出了统一的规范要求，对包括国有新闻出版企业在内的各类国有企业领导人员具有普遍强制性和约束力。但由于国有新闻出版企业具有市场竞争主体和意识形态阵地的双重属性，其生产方式、经营内容、业务流程、风险防控与其他类型企业相比，具有较大的特殊性。因此，根据《若干规定》，结合新闻出版的行业特点和企业实际，针对其领导人员廉洁从业的关键环节、重点领域和突出问题，制定国有新闻出版企业领导人员廉洁从业的具体规定就显得非常紧迫和必要。

要理顺纪检监察机构的职责，充分发挥其职能作用。依法治国，已经成为政治文明的基本标志，并为国际社会所普遍认同。我们国家也早已把依法治国，建设社会主义法治国家作为基本的治国方略而载入了宪法。但在实践中，距真正做到依法治国，还有较大的差距。对公权力行使上的懵懂和随意就是比较典型的表现。公权力和私权利最大的区别在于前者是必须有法律的授权才能行使，任何没有授权的行使公权力的行为都是滥用权力。这是一个常识性的问题，也是最容易被我们忽略的问题。具体到设立在新闻出版行政机关的纪检监察机构，它能不能对行业内下级行政机关的纪检监察机构进行领导或者指导，迄今还没有哪一个权威性的文件加以明确。它能不能对行业内企业的纪检监察机构的工作尤其在行风建设上给予指导，更没有成文的规定。这种现状导致的结果并不止于做法的不一，而是限制了行业设立的纪检监察机构作用的发挥。因此，迫切需要深化改革，理顺新闻出版行业内上下级纪检监察机构相互的工作关系，理顺新闻出版行业内行政机关的纪检监察机构和企业内设的纪检监察机构的工作关系。充分发挥监督主体的职能作用，使其真正能为新闻出版体制的改革、为文化的大发展大繁荣保好驾、护好航。

陈毓江